کارکرد اقتصاد سیاسی دولت با تأکید بر ماهیت منابع کشور و سیاست های بازتوزیع

چرا تزریق درآمدهای نفتی بر پیکره موجود اقتصاد ایران رشد تولید و اشتغال نمی افزاید؟

نقش کیفیت نهادها در تعدیل انگیزه های سیاسی بکارگیری منابع نفتی چیست؟

آیا در اقتصاد ایران فرضيه اثرپذيري موفقيت و شكست رشد اقتصادي از اقتصاد سياسي مورد تأیید است؟

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد، 2 تیر / روزنامه آفتاب یزد، 15 مرداد 1392 

مقدمه:

يكي از پدیده هاي عجيب ادبيات رشد اقتصادي آن است كه كشورهاي با منابع فقير رشد بالاتري را نسبت به كشورهاي با منابع غني تجربه كرده‌اند. بر اساس شواهد تجربي، رابطه رشد اقتصادي با شاخص هاي وفور منابع طبيعي نشان مي‌دهد كه به طور متوسط كشورهاي با صادرات مبتني بر منابع طبيعي بالا داراي رشد اقتصادي پاييني هستند. در سي سال گذشته بهترين دارندگان عملكرد اقتصادي، اقتصادهاي تازه صنعتي شده آسياي شرقي با متابع طبيعي فقير بودند. در حاليكه تجربه بسياري از كشورهاي با منابع طبيعي غني، مانند كشورهاي نفتي، رشد اقتصادي ضعيفی را نشان می دهد. رابطه معکوس بين وفور منابع طبيعي و رشد اقتصادی، که در ادبیات توسعه پدیده شومی منابع نام گرفته است، يك تضاد مفهومي ايجاد مي‌كند. زيرا منابع طبيعي به عنوان ثروت کشور محسوب شده و صادرات آن نيز قدرت خريد واردات را افزايش مي‌دهد و انتظار مي‌رود كه وفور منابع طبيعي، سرمايه‌گذاري و رشد اقتصادی را تقویت کند. بررسی این موضوع در اقتصاد نفتی ایران از اهمیت بسزایی برخوردار است.

مطابق داده های بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، میانگین رشد اقتصادی دوره های 84-1379 و 90-1385به ترتیب معادل 6.3 و 4 درصد بوده است. رشد اقتصادی ایران از 1.6 درصد در سال 1378 به 6.9 درصد در سال 1384 افزایش و سپس در یک روند نسبتاً کاهنده به حدود 3 درصد در سال 1390 کاهش یافته است. این کاهش در حالی است که در این دوره روند درآمدهای ارزی نفت فزاینده بوده است به طوری که درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت به 118.2 میلیارد دلار در سال 1390 بالغ گردید. بررسي تحولات رشد اقتصادي در دورة رونق نفتي اخير نشان مي­دهد كه با وجود افزایش درآمدهاي نفتی نه تنها رشد اقتصادي بالا و مستمر حاصل نشده بلکه اقتصاد ایران در این دوره رشد پایین، همراه با افزایش بیکاری و کاهش بهره وری را تجربه کرده است.

در این نوشتار، مکانیزم های سیاسی و اقتصادی که موهبت منابع را به شومی منابع تبدیل می کند، مرور شده و راهکارهای مقابله با آن بر مبنای اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران، ارائه می ‌گردد.

1- مروری بر مکانیزم های تبدیل موهبت منابع به شومی منابع

از مهمترین چالش‌های توسعه اقتصادهای مبتنی بر وفور منابع طبیعی چون نفت، کارکرد مکانیزم‌هایی است که در نهایت منجر به پایین ماندن رشد اقتصادی این کشورها می‌شود. تحقيقات زیادی شكست رشد اقتصادی مبتني بر منابع را بررسی کرده[1] و در اين رابطه فرضيه‌هايي چند بيان كرده‌اند. مکانیزم‌های ایجاد شومی منابع از یک سو یر پایه عوامل سیاسی و از سوی دیگر بر اساس عوامل اقتصادی توضیح داده می‌شود. بايد اين نكته مورد تاُكيد قرار گيرد كه وجود ثروت منابع طبيعي خود پديده شومي نيست بلكه سياست‌هاي بخش عمومي در رابطه با عدم بروز آثار منفي وجود منابع طبيعي بسيار مهم است.

1-1- عوامل سیاسی

مکانیزم های سیاسی ایجاد شومی منابع را می توان به شرح زیر خلاصه نمود:

• عدم توجه به مسیر رشد بلندمدت: رونق منابع طبیعی نگرش‌های کوتاه‌مدت را بر سیاستمداران مسلط می کند که منجر به اتخاذ سیاست های نامناسب و ناکارا می‌شود.
• ملاحظات اجتماعی: صادرات منابع طبیعی سبب تقویت بخش ها، طبقات و گروه‌های ذی نفعی می‌شود که از سیاست‌های کندکننده رشد منتفع می‌گردند.
• افزایش تمرکز دولت: ناکامی کشورهای صادرکننده منابع طبیعی در توسعه اقتصادی، ضعف نهادهای دولتی است.

نظریه هایی که در ادبیات سیاسی بحث شومی منابع، بر افزایش تمرکز دولت تکیه می‌کنند به طور عمده نظریه دولت رانتی را مطرح می‌سازند. دولت رانتی دولتی است که رانت پایداری از بخش خارجی اقتصاد را دریافت می‌کند به طوری که بخش کوجکی از جامعه در تولید آن نقش داشته‌اند و نقش اکثریت تنها در بازتوزیع و بهره‌مند شدن از آن است. این نظریه، شومی منابع را از دو کانال ناکامی دولت در فرایند توسعه اقتصادی در انجام وظایف مورد نیاز برای توسعه، و همچنین فقدان دموکراسی در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی تحلیل می‌کند. مکانیزم هایی که در قالب این نظریه بیان می شود عبارتند از:

• اثر مالیات: زمانی که دولت درآمد کافی از صادرات منابع طبیعی دراختیار دارد، مالیات کمتری وضع می‌کند و در مقابل مردم نیز تقاضای کمتری برای پاسخگویی دولت دارند.
• اثر مخارج: دولت از طریق مخارج خود برای کسب قیومیت بیشتر استفاده می‌کند که مانع ایجاد فشار از سوی مردم برای ایجاد دموکراسی می‌شود.
• اثر عدم شکل‌گیری گروه‌ها: دولت از رانت حاصله از منابع طبیعی برای جلوگیری از شکل‌گیری گروه‌های اجتماعی مستقل، که ممکن است خواهان حقوق سیاسی بیشتر باشند، استفاده می‌کند.
• اثر عدم توسعه آموزش: دولت در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی توجه به توسعه کیفی آموزش ندارد.  

از اواخر دهه 90، مطالعات نظری و تجربی در مورد پدیده شومی منابع طبیعی توسعه بیشتری یافت و اهمیت و نقش نهادها در توسعه اقتصادی و در نتیجه در توضیح مکانیزم های تأثیرگذاری منابع طبیعی بیشتر مورد توجه قرار گرفت و نشان داده شد که رانت منابع طبیعی تأثیری منفی بر توانایی نهادها در برخورد با شوک‌های حاصل از نوسانات قیمت منابع دارد[2]. به عبارت دیگر کیفیت نهادها در این کشورها از رانت منابع طبیعی تأثیر می‌پذیرد.[3]. نتایج این مطالعات را می‌توان به‌شرح زیر خلاصه نمود:

• سیاستمداران تمایل به استخراج بیش از حد منابع طبیعی در مقایسه با مسیر استخراج بهینه این منابع دارند چرا که آینده را بیش از حد تنزیل می‌کنند.
• رونق منابع طبیعی، از طریق افزایش ارزش حفظ قدرت سیاستمداران و فراهم آوردن منابع بیشتر برای آنها، سبب افزایش تخصیص غیرکارآمد منابع در بخش‌های اقتصادی می‌گردد.
• تأثیر کلی رونق منابع طبیعی بر اقتصاد به شدت بستگی به کیفیت نهادها دارد. چرا که این نهادها هستند که تعیین می‌کنند تا چه حد انگیزه‌های سیاسی سیاستمداران دارای قابلیت اجرایی موفق است. کشورهایی که از نهادهای مناسبی برخوردارند از رونق منابع سود می‌برند چرا که نهادها، انگیزه‌های سیاسی حاصله از رونق منابع را تعدیل می‌کنند.
• رونق منابع طبیعی موجب تشویق رفتار رانت جویانه و کاهش کارآفرینی می‌شود

1-2- مکانیزم های اقتصادی

برخي ديگر از فرضيات مربوط به توضيح پديده شومی منابع كاملا“ اقتصادي هستند. يكي از مباحث اوليه در ادبيات توسعه در رابطه با غير موُثر بودن رشد بر پايه منابع طبیعی اين است كه قيمت‌هاي جهاني مواد اوليه صادراتي، نسبت به كالاهاي صنعتي ساخته شده، به شدت تمايل به كاهش دارد و تقاضا براي كالاهاي صنعتي ساخته شده تندتر از تقاضا براي مواد اوليه رشد مي‌كند. (سچز و وارنر، 1995). دسته دوم از مباحث اقتصادي، بر ويژگي هاي اقتصاد داخلي عليرغم اقتصاد بين‌المللي تاُكيد دارند. مطالعات هيرشمن (1958)، سيرز (1964)، بالدوين (1966) اين ايده را بيان مي‌كند كه منافع حاصل از پيوندهاي پيشين و پسين صادرات مواد اوليه براي سایر بخش‌هاي اقتصادي ناچيز است  در حالی که توليد صنعتي، بر خلاف توليد منابع طبيعي، با ایجاد این پیوندها می‌تواند منجر به بخش وسیعی از فعالیت‌ها در سایر بحش ها شده و سطح استاندارد زندگي را افزايش دهد.

مکانیزم دیگر اقتصادی که منجر به شومی منابع می گردد در چارچوب مدل مرض هلندي مطرح می‌شود. وفور منابع طبيعي با تقويت ارزش پول داخلي همراه است به طوري كه رونق صادرات منابع طبيعي باعث تقويت نرخ ارز حقيقي (کاهش نسبت قیمت‌های خارجی به داخلی در واحد پول يکسان)  و در نتيجه كاهش ساير صادرات مي‌شود (كوردن 1984). از طرف ديگر نوسانات حاصله در صادرات منابع طبيعي نوسانات نرخ ارز را افزايش داده و از اين طريق نيز صادرات كاهش مي‌يابد (گيلفاسون 1999، هربرتسون 1999). اين امر با عدم توسعه صادرات با فناوری بالا و ساير صادرات كالاها و خدمات صنعتي در تركيب صادرات همراه بوده كه در نتيجه با باز نبودن سياستهاي تجاري، اقتصاد را دچار رشد پايين مي‌كند. با توجه به نکات فوق مکانیزم های اقتصادی ایجاد شومی منابع را می‌توان به شرح زیر خلاصه نمود:

• کاهش رابطه مبادله کالاهای اولیه به نفع تولیدات صنعتی
• ناپایداری بازار بین‌المللی منابع طبیعی و انتقال آن به اقتصادهای صادرکننده این منابع و در نتیجه بی‌ثباتی محیط اقتصاد کلان
• پیوستگی ضعیف بخش منابع طبیعی با سایر بخش های اقتصادی
• بیماری هلندی: ارزش گذاری بیش از حد نرخ ارز و توسعه بخش عیر قابل تجارت و تضعبف بخش قابل تجارت

2- رشد اقتصادی ايران و ماهیت منابع نفتی

بررسی تحولات روند رشد اقتصادی ایران در دهه 80  نشان می‌دهد که علیرغم افزایش درآمدهاي نفتی، رشد اقتصادی بالا و مستمر حاصل نشده است. این تجربه نشان داد که حتی اگر منابع نفتی منجر به انباشت سرمایه‌های فیزیکی شود ولی سایر تعیین‌کننده‌های رشد اقتصادی مغفول بماند، تحقق رشد بالا و مستمر امکان پذیر نخواهد بود. در ادامه، با تکیه بر ادبیات اقتصادی و اقتصاد سیاسی، مروری کوتاه بر الزامات رشد اقتصادی و ماهیت منابع نفتی خواهیم داشت.

2-1- مروری بر عوامل تعيين‌كننده رشد اقتصادی

رشد اقتصادی را مي‌توان بر اساس چهار دسته عوامل به عنوان تعيين‌كننده‌هاي اصلي توضيح داد:

عامل اول كه در اكثر الگوهاي رشد بدان اشاره مي‌شود، عامل سرمايه است. در مطالعات تجربي نيز رشد سرمايه‌گذاري از عوامل تعيين‌كننده رشد توليدات اقتصادی و بویژه صنعتي است و با نتايج نظريه انباشت كه بر نقش سرمايه‌گذاري‌هاي فيزيكي و انساني در رشد اقتصادي تأكيد دارد، سازگار است. بايد توجه داشت كه انباشت سرمايه‌هاي فيزيكي و انساني، شرط لازم رشد است، ولي شرط كافي نيست. عامل دوم متغيرهايي هستند كه از طريق تأثير بر رشد بهره‌وري، بازدهي سرمايه‌هاي فيزيكي و انساني را در يك فرآيند يادگيري افزايش مي‌دهند. در این رابطه رشد كارآفريني و ابداع، داراي نقش تعيين‌كننده‌اي است و يادگيري براي به‌كارگيري فناوري به طور كارا نيازمند توسعه مجموعه‌اي از مهارت‌ها، سازماندهي جديد فعاليت‌هاي صنعتي و شناخت بازارها و صادرات است. عامل سوم از الزامات مهم رشد اقتصادي و صنعتي، محيط اقتصاد كلان باثبات است. هدف اصلي سياست‌هاي اقتصاد كلان، ايجاد ثبات در متغيرهاي كلان اقتصادي، مانند سطح توليد، اشتغال و سطح عمومي قيمت‌ها، براي دستيابي به وضعيت اشتغال كامل، از طريق كاهش انحراف متغيرها از مقادير تعادلي است. عامل چهارم، چارچوب نهادي رشد و توسعه افتصادی است. چارچوب نهادي که امكان تجهيز و انباشت منابع و همچنين ارتقاء بهره‌وري آن را فراهم مي‌سازد بسيار بااهميت است. تدوين، اجرا و نظارت مستمر بر اين چارچوب نهادي با توجه به شرايط محيطي اقتصاد بين‌الملل از يكسو، و مرحله توسعه‌يافتگي و چالش‌هاي ساختاري اقتصاد كشور از سوي ديگر، از جمله وظايف مهم دولت و حاكميت  است كه نه تنها الزامات رشد و توسعه اقتصادي را فراهم مي‌سازد بلكه در اثربخشي سياست‌ها نيز تعيين‌كننده است. نهادها در اين بحث مجموعه‌اي از قواعد رفتاري رسمي و غيررسمي است كه به عنوان محدوديت در تعامل بين افراد و گروه‌هاي جامعه عمل مي‌كند. تحقيقات اقتصادي و اقتصاد سياسي نشان مي‌دهد كه تفاوت در نهادها چون ترتيبات و تنظيمات دولتي و حاكميتي و همچنين سازمان‌هاي رسمي و غيررسمي جامعه مدني، در نتايج سياست‌ها نقش مهمي ايفا مي‌كند[4].

علت آنکه چرا در فرایند رشد اقتصاد ایران، چهار تعیین‌کننده فوق به خوبی ایفای نقش نمی‌کنند را باید در ماهیت منابع از یک سو، و سیاست‌های بازتوزیع منابع از سوی دیگر جستجو نمود[5].

2-2- ماهيت منابع در اقتصادهاي نفتي

در اقتصادهاي متكي به نفت وجود رانت‌ منابع طبيعي دارای نقش متفاوتي در ساختار سياسي و اقتصادي است. در اين كشورها به طور نسبي دولت رانت را به سادگي بدست آورده و در نتيجه بار كمتري را به ديگر عوامل تحميل مي‌كند (براي مثال نرخ‌هاي ماليات مستقيم و غير مستقيم پايين است). بدين جهت در اين كشورها مرحله بازتوزيع رانت اهميت دارد. در حاليكه در كشورهاي با سرمايه فيزيكي و انساني غني، مرحله ايجاد و دسترسي به رانت در بازارهاي داخلي مهمترين مسئله است. يكي از ويژگي‌هاي بارز و چالش‌هاي اساسي اقتصاد ايران وجود منابع نفت و گاز طبيعي است. به جهت مالكيت عمومي اين منابع و رانت حاصله، در طي سالها نياز به ماليات كاهش يافته است. در نتيجه در مقايسه با ساير كشورهاي در حال توسعه، اقتصاد سياسي ايران بطور عمده بر تخصيص رانت عمومي، به جاي تحصيل رانت از توليدكنندگان، متمركز است. ويژگي ديگر آنكه نوسانات رابطه مبادله تجاري ايران زياد است. با اينكه قرار است با ذخيره مازاد درآمدهاي ارزي در دوره‌هاي رونق بازار نفت، بودجه دولت در دوره‌هاي ركود بازار وضعيت باثباتي داشته باشد ولي مشكلات ساختاري بودجه دولت و شواهد عملكرد حساب ذخيره ارزي نشان مي‌دهد كه كسري بودجه همچنان تداوم داشته و به هيچ‌وجه وجود حساب ذخيره ارزي جايگزيني براي اصلاحات بودجه‌اي دولت نشده است. به طوري كه با كاهش قيمت نفت و به جهت حفظ حداقل مخارج، دولت مجدداً مجبور به تأمين منابع مالي از طريق ماليات تورمي است. این درحالی است که پرداخت يارانه های نقدی و غیرنقدی به اسم سیاست هدفمندی مجدداً به طور فراگير و عمومي براي تمامي گروه‌هاي درآمدي با هزينه زياد انجام مي‌گيرد. این واقعيت نشان مي‌دهد كه مطالعه كاركرد اقتصاد سياسي دولت ابتدا نيازمند ارزيابي ماهيت منابع كشور است.

2-3- سیاست‌های بازتوزیع منابع و آثار اختلالي آن

پس از تبيين ماهیت منابع اوليه در اقتصاد ایران، سئوال بعدي آن است كه از چه كانال‌هايي مكانيزم‌هاي بازتوزيع انجام می گیرد. بايد توجه داشت كه سياست‌هاي بازتوزيع ممكن است كه اختلال‌زا باشد و درجه اختلال آن نيز بستگي به ماهيت دخالت دولت دارد. راه‌هاي مختلفي براي طبقه‌بندي مكانيزم‌هاي بازتوزيع وجود دارد (براي مثال پرداخت‌هاي انتقالي به صورت نقدي يا كالايي، استفاده از مكانيزم بازار (ماليات و سوبسيد) در برابر كنترل‌هاي قيمتي و مقداري). در اين بخش اثرات اختلال سياست‌هاي ناكارای دولت، که در دوره رونق نفتی ممکن است تقویت شود، بررسي مي‌شود.

الف- سياست‌هاي مالي و تصدی‌گری دولت

سياست مالي يكي از مكانيزم‌هاي مهم بازتوزيع است كه از كانال‌هاي مختلفي چون ماليات مستقيم و غيرمستقيم، كسب درآمد از ارائه برخي از خدمات عمومي، ماليات بر تجارت، رانت منابع طبيعي، وام گرفتن و يا خلق پول ـ به منظور تأمين منابع مالي مخارج براي كالاهاي عمومي و انجام پرداختهاي انتقالي ـ  اثرات مهمي بر رشد دارد. در طرف مخارج دولت، بخشي از ناكارايي به صورت مصرف افراطي كالاهاي يارانه‌اي اتفاق مي‌افتد (مانند تقاضاي ناكارا براي انرژي، مواد غذايي و يا اعتبارات يارانه‌اي).  و بخش ديگري از ناكارايي در مورد فعاليت‌هايي است كه نيازمند منابع بخش عمومي است ولي تخصيص كافي دريافت نمي‌كند. براي مثال بخش‌هاي بهداشت عمومي، تأمين اجتماعي و يا آموزش ممكن است بودجه كمتري دريافت كنند.

در اقتصاد ایران وجود کسری بودجه مزمن از ویژگی‌های اساسی بودجه دولت است. حتی در سالهای اخیر که متناظر با افزایش درآمدهای نفتی است، مخارج کل دولت بیش از درآمدها است. افزایش شدید مخارج دولت و بزرگتر شدن اندازه دولت در دوران رونق نفتی، وابستگی اقتصاد را به مخارج دولتی افزوده و در نتیجه کاهش مخارج دولت در چنین شرایطی منجر به تعمیق رکود اقتصادی می‌شود. نکته دیگر آنکه بر خلاف سیاست های برنامه ای، وابستگی بودجه دولت به نفت افزایش پیدا کرده و تأمین هزینه‌های مصرفی دولت از درآمدهای مالیاتی محقق نشده است. افزایش شدید تراز عملیاتی در سالهای اخیر به مفهوم افزایش وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمد نفت و حساب ذخیره ارزی است. به طوری که در صورت افت درآمدهای نفتی، به علت چسبندگی هزینه‌های دولت و وابستگی درآمدها به درآمد نفت، کسری بودجه دولت افزایش می یابد. بنابراین وضعیت تراز مالی دولت و تأمین مالی کسری بودجه از تهدیدات جدی اقتصاد ایران بشمار می آید.

ب- سياست‌هاي پولي و اعتباری

رشد عرضه پول بر مبادلات بازار مؤثر است ولي مي‌تواند اثرات بازتوزيعي داشته باشد. افزايش عرضه پول، بدون تناسب با رشد بخش واقعي اقتصاد، منجر به تورم مي‌گردد و اگرچه ممكن است كه دولت بتواند درآمد خود را از طريق ماليات تورمي افزايش دهد ولی اثرات منفي آن همه افراد را فرا می گيرد. همچنين هزينه بار تورم براي افرادي كه امكان جايگزيني پول را نداشته باشند بیشتر است. در هرصورت اثر بازتوزيع تورم قابل پيش‌بيني و يا غيرقابل پيش‌بيني، كه از طريق افزايش عرضه پول ايجاد شود، بسيار ناكارا و پرهزينه است. البته بايد توجه داشت كه افزايش عرضه پول خود مي‌تواند محصول سياست‌هاي ديگری باشد كه سياستمداران آن را براي اهداف خود مفيد تشخيص داده‌اند. برای مثال گسترش اعتبار ارزان براي گروه‌هاي ذينفع مختلف و يا براي بنگاه‌ها به منظور حفظ اشتغال ممکن است حجم پول را بیفزاید. یا برخی از روش های تأمين كسري بودجه دولت براي انجام مخارج عمومي می تواند علت ديگر ايجاد پول باشد. بنابراين در تجزيه و تحليل اقتصاد سياسي رشد، بررسي چگونگي تصميم نسبت به كليت‌هاي پول و اعتبار و مكانيزم‌هاي محدود كننده آن داراي اهميت است. برای مثال دولت‌ها بطور معمول تمايل دارند كه نرخ سود سپرده‌گذاري را، به بهانه كم كشش بودن پس‌انداز به نرخ بهره، پايين نگه‌ دارند. بدست آوردن رانت از سپرده‌گذاران، در مقايسه با ساير منابع درآمدي، چندان پرهزينه نيست. منابع حاصله از اين طريق مي‌تواند براي تأمين كسري بودجه، يا تأمين اعتبار ارزان براي گروه‌هاي هدف بكار گرفته شود. اگرچه مكانيزم بدست آوردن رانت از سپرده‌گذاران خود منجر به ناكارايي اقتصادي مي‌شود ولي در طرف تخصيص اعتبار ارزان، ناكارايي بيشتر است. وقتي نرخ بهره پايين‌تر از نرخ تعادلي بازار تنظيم شود، به جهت وجود مازاد تقاضا دولت مجبور به سهميه‌بندي اعتبار مي‌شود كه در واقع تخصيص سياسي اعتبار را به همراه خواهد داشت. همانند تخصيص بودجه در اين حالت نيز شكافي بين بازده نهايي وام كه منافع نهايي را دربردارد، با هزينه اجتماعي آن بوجود خواهد آمد. از سوي ديگر حجم وام‌هاي پرريسك زياد مي‌شود كه در سطح كلان براي اقتصاد هزينه خواهد داشت.

حجم نقدینگی در اقتصاد ایران در فاصله سالهای 1383 تا 1391 با نرخ رشد متوسط 27.6 درصد، بیش از 6 برابر شده است. در سال 91 نیز حجم نقدینگی رشدی معادل 31 درصد را تجربه نمود. این در حالی است که میانگین تورم سالهای دهه 80 کمتر از 15 درصد گزارش شده است. آخرین نرخ تورم اعلام شده نیز تا پایان سال 91 معادل 31 درصد است. اما دلیل پایین بودن تورم دهه 80 علیرغم حجم فزاینده پول در این دوره چیست؟ جواب افزایش شدید واردات است. تورم نسبتاً پایین سالهای قبل، علیرغم افزایش شدید نقدینگی، به طور عمده به دلیل واردات فزاینده به پشتوانه درآمدهای ارزی سرشار نفتی بود که به طور موقت رابطه بین نقدینگی و تورم را تضعیف نمود. نکته مهم آنکه حجم نقدینگی بالا در شرایط نبود فضای مناسب کسب و کار و عدم تخصیص کارای منابع به فعالیت های مولد تولید و سرمایه گذاری، اقتصاد ایران را در برابر یک تهدید بالقوه قرار داد. این تهدید شامل انتقال نقدینگی به بازارهای مالی به ویژه بازار ارز و طلا و با هدف سوداگری و استفاده از فرصت های سودآوری بود که با افزایش فزاینده نرخ ارز موجب بی ثباتی اقتصادی و همچنین بی اعتبار شدن سیاستهای دولت گردید.

ج- سياست نرخ ارز

در تجربه سیاست های ارزی اقتصاد ایران، متغیر کلیدی نرخ ارز غالباً به عنوان یک متغیر برون زا فرض شده و انتخاب نظام های ارزی از نوع  نظام سهمیه بندی ارزی، و یا مدیریت شده با گرایش تثبیت نرخ ارز  یک رویکرد مسلط بشمار می آید. اين سياست در فضای تورمی حاصل از سیاست های انبساطی مالی و پولی، منجر به کاهش نسبت قيمتهاي خارجي به داخلي برحسب واحد پول يکسان (نرخ ارز حقيقي) شده و تبعات مثبتی بر تخصیص منابع و رشد اقتصادی و همچنين تراز پرداخت‌ها‌ي كشور نداشته است. سياست نرخ ارز نيز چون سياست اعتباري وابستگي زيادي به ساير سياست‌ها، بويژه به سياست‌هاي پولي و تجاري دارد. اگرچه انتخاب نوع نظام ارزي براي مديريت اقتصادي مهم است ولي مهمترين جنبه سياست ارزي كه بازتوزيع و رشد اقتصادي را تحت تأثير قرار مي‌دهد مسئله چندگانه بودن نرخ ارز و همچنين ارزشگذاري بيش از اندازه نرخ ارز است. اثر بازتوزيع نرخ ارز تقويت شده، بدست آوردن رانت از صادركنندگان است كه به صورت يك عامل ضد انگيزه مانع سرمايه‌گذاري در بخش صادراتي اقتصاد ‌شده و عرضه ارز را كاهش مي‌دهد در حاليكه به جهت كاهش قيمت‌ نسبي وادرات، تقاضاي ارز افزايش مي‌يابد. در كوتاه‌مدت دولت ممكن است با كاهش ذخاير خارجي به اين مسئله فائق آيد ولي در بلندمدت به جهت بي‌ثباتي تراز پرداخت‌ها، دولت مجبور به سهميه‌بندي ارزي مي‌شود. در چنين وضعيتي سيستم سهميه‌بندي مكانيزمي خواهد بود كه از طريق آن رانت ارزي با اثرات تعيين كننده روي بازتوزيع و رشد اقتصادي گسترش مي‌يابد و برحسب عوامل نهادي و سياسي كه سيستم سهميه‌بندي ارزي را شكل مي‌دهند، برخي از صنايعي كه در رقابت با واردات توسعه پيدا كرده بودند آسيب مي‌بينند.

د- سياست‌هاي تجاري و صنعتي

در ادبيات اقتصادي بخش عمده‌اي از مباحث مربوط به دخالت‌هاي دولت، در ارتباط با سياست‌هاي تجاري و صنعتی شكل گرفته است. شواهد تجربي نشان مي‌دهد كه كشورهاي در حال توسعه‌اي كه در فرايند صنعتي خود به توسعه صادرات توجه نكرده و با اعمال سياست درون‌نگر جايگزيني واردات به بازارهاي داخلي محدود شدند تداوم رشد بالاي اقتصادي را در عمل تجربه نكرده‌اند زيرا چنين سياستي با ايجاد فرصت براي توسعه بنگاه‌هاي داخلي در يك محيط حمايت شده، اين كشورها را از يك منبع قوي اطلاعات، تكنولوژي، و مهمتر از همه رقابت دور نگهداشت. تداوم سياست جايگزيني واردات در فرايند توسعه صنعتي، به جهت اتكاء آن به بازارهاي كوچك و عدم توجه به مقياس اقتصادي توليد و همچنين عدم توسعه نوآوري به جهت نبودن رقابت، به هزينه‌هاي بالاي توليد منجر شد. مقايسه رشد اقتصادي كشورهاي آمريكاي لاتين با كشورهاي آسياي شرقي به روشني گوياي اين واقعيت است. بنابراين از منظر اقتصاد كلان، رفع محدوديت تراز پرداختها، از طريق توسعه صادرات صنعتي و هدفگيري بازارهاي خارجي، مهمترين جهت‌گيري سياستهاي اقتصاد كلان اقتصادهاي صنعتي موفق بوده است. بايد توجه داشت كه توسعه صادرات در فضاي آينده تجارت جهاني، متكي بر فناوري مطلوب است. به طوري كه ساختارهاي صادراتي متكي بر محصولات بر پايه فناوري، نتايج بهتري در رشد اقتصادي ايجاد خواهند كرد.

بنابراين مشاهده مي‌شود كه در توزیع رانت نفتی چگونه كاركرد دولت در حوزه تتظيم سياست‌ها مي‌تواند آثار متفاوتي بر اقتصاد داشته باشد به طوري كه ممكن است به جاي تسهيل در امر كارايي تخصيص منابع و رفع كاستي‌هاي بازار، با تبديل به اختلالات اقتصادي نه تنها در بلندمدت اثر مثبتي بر بهبود توزيع درآمد نداشته باشد بلكه رشد اقتصادي را نيز كاهش دهد. نكته ديگر آنكه تفاوت اثربخشي سياست‌ها در كشورهاي مختلف، فرضيه اثرپذيري موفقيت و شكست رشد اقتصادي از اقتصاد سياسي را قوت مي‌بخشد.

3- رونق نفتی و کاهش رقابت پذیری اقتصاد ملی

در این بخش با توجه به سیاست های اختلال زای دولت، که شرح آن در بخش قبل گذشت، اثرات رونق نفتی بر ساختار تولید و تجارت ایران بررسی می‌شود.

شاخص رقابت پذیری اقتصاد یا نرخ ارز حقیقی همان نسبت قیمت های خارجی به قیمت های داخلی و یا به عبارت صحیح تر، نسبت قیمت کالاهای قابل تجارت به قیمت کالاهای غیرقابل تجارت است که به صورت نسبت حاصلضرب شاخص قیمت خارجی (برحسب پول خارجی) و  نرخ ارز اسمی، به شاخص قیمت داخلی بدست آمده و تراز تجاری کشور را تحت تأثیر قرار می دهد. بررسی تحولات نرخ ارز حقیقی براساس داده های نرخ های ارز اسمی بازار آزاد و بازار رسمی، در دوره زمانی سالهای 69 تا فصل اول سال 92، نشان دهنده واقعیاتی است که باید از آن برای سیاستهای آینده سود جست. در دهه 70 بعد از اولین جهش نرخ ارز اسمی در سال 74، سیاست های پولی و مالی انبساطی همچنان ادامه پیدا کرد اما نرخ ارز اسمی به اندازه تورم حاصل از آن سیاست ها افزایش پیدا نکرد. در نهایت در سال 80 با سیاست یکسان سازی نرخ ارز دومین جهش نرخ ارز اسمی به طور رسمی انجام گرفت. بعد از سیاست یکسان سازی نرخ ارز مجدداً داستان تکرار می شود. تشدید سیاست های انبساطی پولی و مالی، به ویژه در سال های رونق نفتی بعد از 84، و روند فزاینده قیمت های داخلی به همراه سرکوب نرخ ارز اسمی منجر به روند کاهنده نرخ ارز حقیقی تا سال 91 شد. در سال مذکور به دلیل تشدید تحریم ها و کاهش درآمدهای ارزی دولت و در نتیجه کاهش توانایی بانک مرکزی در دخالت بازار ارز، وزن عامل تراز تجاری در میان عوامل تعیین کننده نرخ ارز کاهش یافت و تورم های انباشت شده به همراه انتظارات تورمی به عنوان عامل اصلی افزایش نرخ ارز ایفای نقش نمود. تجربه گذشته به خوبی نشان می دهد که نمی توان در دراز مدت نرخ ارز حقیقی را کاهنده نگه داشت. بنابراین علت جهش نرخ ارز اسمی آن است که نرخ ارز حقیقی را به مسیر تعادلی بلندمدت خود برگرداند. چرا تداوم روند کاهنده نرخ ارز حقیقی دائمی نیست؟ زیرا دخالت دولت، از طریق اعمال شوک های پولی و حقیقی که از اثرات کامل متغیرهای بنیادی بر نرخ ارز می کاهد، نمی تواند دائمی باشد و در نتیجه با ایجاد اطلاعات جدید در مورد آینده بازار و تغییر انتظارات، جهش نرخ ارز اسمی برای جبران تورم های انباشت شده قبلی اتفاق می افتد[6].

رونق نفتی از دو کانال بر واردات کشور تاثیر دارد. کانال اول از طریق افزایش درآمدهای ارزی نفت است که در ساختار واردات کشور به عنوان مهمترین منبع تامین کننده واردات نقش بسزایی دارد. واردات کشور شامل واردات سرمایه ای، واسطه ای و مصرفی است که به ترتیب تعیین کننده های سرمایه گذاری، تولید و مصرف جامعه است. افزایش درآمدهای ارزی نفت به جهت ایجاد رونق نفتی تاثیرات متفاوتی بر انواع واردات دارد. براساس نتایج  برآورد یک الگوی اقتصاد سنجی کلان[7]، رونق نفتی در اقتصاد ایران در کوتاه مدت به طور عمده منجر به افزایش واردات کالاهای مصرفی، در مقایسه با واردات کالاهای سرمایه ای و واسطه ای می شود. حتی در بلند مدت نیز اثر رونق نفتی بر افزایش واردات مصرفی بسیار تعیین کننده تر از افزایش واردات سرمایه ای است. کانال دوم تاثیرگذاری رونق نفتی بر واردات از طریق متغیر نرخ ارز حقیقی یا شاخص رقابت پذیری اقتصاد است که نقش مهمی در شکل گیری ساختار تجارت کشور ایفا می کند. باید توجه داشت که تزریق بیش از حد درآمد ارزی به اقتصاد در شرایطی که الزامات توسعه بخش خصوصی فراهم نبوده و فعالیت های تولید و سرمایه گذار ی نیز به جهت فضای بی ثبات اقتصادی توان جذب ارز تزریق شده را ندارد، منجر به افزایش تقاضای کل و در نهایت تورم می شود. از سوی دیگر در شرایط وفور درآمدهای ارزی نفت حمایت بانک مرکزی از نرخ مورد هدف، در چارچوب نظام ارزی مدیریت شده، افزایش می یابد. سیاست تثبیت نرخ ارز رسمی در شرایط تورمی اقتصاد ایران، تقویت مصنوعی نرخ ارز حقیقی و یا به عبارت دیگر کاهش رقابت پذیری اقتصاد را به همراه داشته که منجر به افزایش واردات و همچنین کاهش صادرات غیرنفتی شده است. نتایج تجربی نشان دهنده دو نکته مهم است اول آنکه رونق نفتی از کانال نرخ ارز نیز در کوتاه مدت واردات مصرفی را بیش از سایر واردات می افزاید. دوم آنکه به جهت کاهش رقابت پذیری تولیدات داخلی، به ویژه محصولات صنعتی، در بلند مدت بخشی از واردات سرمایه ای و واسطه ای جایگزین تولیدات داخلی شده و به تدریج تولیدات بخش قابل تجارت اقتصاد را تضعیف می کند. به علت وجود تورم داخلی ، منابع سرمایه گذاری به طور عمده به سوی بخش های غیر قابل تجارت، که سودآوری نسبی آن در چنین شرایطی بالاست، تخصیص می یابد. تداوم فرآیند فوق در دوره رونق نفتی، که برخی از آن به عنوان فرآیند ضد صنعتی شدن نام می برند، در نهایت  رکود تورمی را در اقتصاد تعمیق می بخشد. رونق نفتی از کانال تقویت مصنوعی نرخ ارز حقیقی، صادرات غیر نفتی را نیز می کاهد. کاهش صادرات صنعتی کاهش تولیدات صنعتی را در پی دارد که به نوبه خود مجددا صادرات صنعتی را تضعیف می کند. بنابراین رونق نفتی در چارچوب سیاست های جاری کشور، کسری تراز تجاری غیرنفتی را افزایش و توسعه صنعتی بلند مدت کشور، مبتنی بر برون گرایی، را مورد تهدید قرار داده است[8].  

4-جمع بندی: راهکارهای تبدیل شومی منابع به موهبت منابع

مطالعه كاركرد اقتصاد سياسي دولت با تأکید بر ارزيابي ماهيت منابع كشور و همچنین سیاست های ‌ بازتوزيع منابع داراي اهميت است. در توزیع رانت نفتی كاركرد دولت در حوزه تتظيم سياست‌ها مي‌تواند آثار متفاوتي بر اقتصاد داشته باشد به طوري كه ممكن است به جاي تسهيل در امر كارايي تخصيص منابع و رفع كاستي‌هاي بازار، با ایجاد اختلالات اقتصادي نه تنها در بلندمدت اثر مثبتي بر بهبود توزيع درآمد نداشته باشد بلكه رشد اقتصادي را نيز كاهش دهد. تجربه گذشته کشور در زمینه اهداف، عملکرد و اثربخشي سياست‌های اقتصادی (از جمله سیاست های مالی، پولی، ارزی،  تجاری، قیمت گذاری، خصوصی سازی)، فرضيه اثرپذيري موفقيت و شكست رشد اقتصادي از اقتصاد سياسي را در ایران قوت مي‌بخشد.

تزریق هر مقدار از منابع نفتی به پیکر اقتصادی که تعیین‌کننده‌های اصلی رشد در آن چون: کارکرد صحیح و کارآمد دولت و بازار، توسعه فناوری، توسعه کیفی آموزش و مهارت، بخش خصوصی کارآفرین، محیط باثبات اقتصاد کلان، نهادهای با کیفیت، و تعامل با دنیای خارج، یا ضعیف و یا تعطیل است، موهبت منابع را تبدیل به شومی منابع می کند. راهکارهای عمومی زیر می‌تواند آثار موهبت منابع نفتی را برای اقتصاد ایران نمایان سازد. یادآوری می‌شود که پیاده‌سازی هریک از راهکارها خود نیازمند تحقق الزاماتی است که به‌صورت برنامه‌های عملیاتی هماهنگ و سازگار باید به اجرا درآیند: 

• تغییر نگرش‌های کوتاه‌مدت به بلندمدت و تبیین جهت‌گیری‌های سازگار با رشد و توسعه کشور در ابعاد سیاسی و اقتصادی براساس وفاق و تفاهم بین اندیشمندان و سیاستمداران و تبدیل آن به اراده سیاسی و فرهنگ عمومی
• دوری از توزیع رانت نفتی بر اساس انگیزه‌های سیاسی و ایجاد رابطه بهینه بین سیاست‌های رشد و سیاست‌های بازتوزیع
• صرف درآمد حاصل از صادرات نفت برای فعالیت‌هایی چون توسعه زیرساخت‌های مولد و پربازده، توسعه کبفی آموزش، ارتقاء تحقیق و توسعه، انتقال فناوری و دانش فنی برای بنگاه‌های اقتصادی، و ترویج فناوری
• توسعه نهادهای حقوقی، قانونی، مالی و سیستم های نظارتی و تنظیمی مورد نیاز در فرایندهای مربوط به توسعه بخش خصوصی، ایجاد رقابت، تحکیم حقوق مالکیت فردی حقوق شهروندی، و تقویت پاسخگویی دولت
• تجدید ساختار وظایف دولت به منظور توانمندسازی و ارتقاء کارآمدی دولت در فرایند توسعه با توجه به تحولات اقتصاد جهانی و تبیین نقش جدید دولت و متمرکز کردن هزینه های دولت در تدارک کالاهای عمومی باکیفیت و سایر موارد شکست بازار 
• هدفمند کردن سیاستهای گزینشی دولت در چارچوب برنامه‌های زمانبندی شده و مشروط، برای رفع کاستی های بازار به منظور توسعه و ارتقاء رقابت پذیری با توجه به تحولات آینده اقتصاد جهانی
• افزایش کارایی تخصیص منابع و کاهش فعالیت‌های رانت‌جویانه از طریق حذف تمامی مزایای بخش عمومی در استفاده از منابع با قیمت ارزان و ایجاد فرصت‌های برابر برای بخش عمومی و خصوصی در بکارگیری منابع با تأکید بر هزینه فرصت منابع
• ایجاد ثبات مالی در بودجه دولت و حداقل کردن اثر نوسانی درآمد حاصل از صادرات نفت بر مخارج دولت با احیای مجدد مکانیزم حساب ذخیره ارزی و با توجه به تجربه ناموفق گذشته
• تشویق بنگاه های بخش خصوصی به توسعه فرایندهای متکی به فناوری پیشرفته برای توسعه ظرفیت صادراتی و تأمین منابع ارزی سرمایه گذاری بخش خصوصی در انتقال و بروز کردن فناوری
• حرکت به سمت یکسان سازی نرخ ارز با هدف ثبات در نرخ ارز حقیقی و جلوگیری از تقویت مصنوعی آن با اجرای سیاست های یکپارچه از طریق:
• سیاست پولی معطوف به کنترل تورم به عنوان شرط لازم ایجاد ثبات اقتصادی
• سیاست مالی احتیاطی در جهت ایجاد یکنواختی در مسیر زمانی مخارج دولت با تأکید بر احیای حساب ذخیره ارزی برای ثبات سازی درآمدهای نفتی و تراز مالی دولت
• کاهش تدریجی تسلط عرضه ارز نفتی در بازار ارز  توسط دولت با توسعه صادرات غیرنفتی
• بهبود فضای کسب و کار در بخش حقیقی اقتصاد برای انتقال نقدینگی به سوی فعالیت های مولد تولید و سرمایه گذاری به منظور جلوگیری از بروز فعالیت های سفته بازی در بازارهای مالی، به ویژه بازار ارز

پی نوشت ها: